Hace 5 años se firmó el Acuerdo de París para disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, causante del Cambio Climático, compromiso internacional que ratificó México y que hoy está en riesgo su cumplimiento por la política energética de retomar la producción de petróleo y de electricidad generada a base de carbón y combustóleo
Juan Mayorga | jpmayorga.g@gmail.com | Escala Legal A1V7
Se cumplen cinco años desde la firma del Acuerdo de París, el instrumento legal más acabado para organizar la respuesta global a la principal amenaza de nuestros tiempos: el cambio climático.
El 12 de diciembre de 2015, después de una cumbre de dos semanas y de una jornada final maratónica que incluyó intrigas, denuncias públicas, gente corriendo por los pasillos, varios borradores y amendas de último minuto, el centro de convenciones de Le Bourget, ubicado en las afueras de París, estalló en júbilo.
El mundo había llegado a un acuerdo para disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), causantes del cambio climático.
El instrumento no era perfecto, de hecho quedaron muchos huecos por subsanar, pero la lección parecía clara:
El multilateralismo había sido rescatado en París tras el fracaso sufrido en Copenhague 2009, la diplomacia climática funcionaba de nuevo, los países podían volver a alcanzar consensos sufre el futuro del planeta.
Como mínimo irreductible, existía ahora una línea base de trabajo que abarcaba a una mayoría absoluta de los gobiernos del mundo respecto al objetivo común de detener el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero, causantes del calentamiento global, bien por debajo de los 2 grados Centígrados respecto a las temperaturas previas a la era industria, y buscando esfuerzos para limitarlo en 1.5 grados.
El peso del tema en la agenda pública y la determinación de los gobiernos se transformó entonces en velocidad. Lo que se logró en París en 2015 fue sólo la aprobación del documento final de 27 páginas y 29 artículos, pero para el 4 de noviembre de 2016 (Día de la Tierra) el acuerdo había salvado todos los requisitos legales y entraba en vigor.
Un tiempo récord para la historia de los acuerdos internacionales y con mucho más mérito si se considera que se requería la ratificación de 55 países y el equivalente al 55% de las emisiones globales de GEI.
Como referencia, al Protocolo de Kioto le tomó más de siete años (1997 a 2005) pasar por el mismo trayecto.
Sin embargo, el entusiasmo por el nuevo instrumento duró poco.
El 7 de noviembre de 2016, la COP22 en Marrakech inició con la desastrosa noticia de la elección de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos. Ministros, negociadores, científicos y activistas vivieron un escalofriante deja vú al recordar la elección de George W. Bush el 7 de noviembre de 2000.
Que llevó a la renuncia de facto de Estados Unidos al Protocolo de Kioto (a la postre, la salida de la economía más grande y entonces también el primer contaminante del mundo condenaría al instrumento de Kioto a la irrelevancia).
Por un instante, el Acuerdo de París pareció condenado al mismo destino, pero los gigantes del nuevo orden global se apresuraron a salir al paso para evitar la debacle. China, Alemania, la Unión Europea como bloque, Brasil, India…
Las principales economías del mundo cerraron filas del lado del acuerdo, salvando el consenso global contra el cambio climático y dejando a Estados Unidos en el lugar que le correspondía: del lado incorrecto de la historia.
En los años subsecuentes, el Acuerdo de París ha sido complementado con guías, mecanismos e instrumentos que apuntan hacia el mismo objetivo de contener el cambio climático.
Sin embargo, el paso parece lentísimo a comparación de los fenómenos meteorológicos extremos que ya dejan ver lo que el futuro nos espera si no se revierte el rumbo a tiempo.
Las claves del Acuerdo de París
Jurídicamente, el Acuerdo de París toma nota de los errores sufridos por su predecesor, el Protocolo de Kioto, y de la larga tradición de instrumentos internacionales bajo el amparo de Naciones Unidas. Entre sus aspectos más relevantes destacan:
Es universal
Bajo el Protocolo de Kioto, solo los 37 países más industrializados de aquella época más la Unión Europea tenían obligaciones concretas de reducción de emisiones.
De ellas al final sólo sobrevivieron 36, pues Canadá abandonó el acuerdo y Estados Unidos decidió no ratificarlo, dejando un instrumento aún más endeble.
“Con todos los retos que hubo para alcanzar el consenso y aprobar el texto que se aprobó, el Acuerdo de París fue un avance. Fue lo mejor que pudo pasar en las circunstancias que había”.
Astrid Puentes, abogada especialista en negociaciones climáticas.
Desde 1997, cuando el Protocolo de Kioto se formuló, el mundo cambió de forma impensable.
Tanto que, para 2015, ningún país estaba dispuesto a firmar un tratado que no incluyera obligaciones para, por ejemplo, China.
Por ello el Acuerdo de París es una proeza que ha logrado sumar con obligaciones voluntarias a prácticamente todos los países grandes del mundo, con las excepciones de Turquía, que nunca firmó el acuerdo, y de Estados Unidos, que notificó su salida. De las 197 naciones firmantes, 190 habían ratificado hasta agosto pasado.
“Con todos los retos que hubo para alcanzar el consenso y aprobar el texto que se aprobó, el Acuerdo de París fue un avance.
Fue lo mejor que pudo pasar en las circunstancias que había”, explica Astrid Puentes, abogada y una seguidora experimentada de los aspectos legales en las negociaciones climáticas.
“Es importante recalcar es un acuerdo vinculante dentro los estados que ya lo ratificaron, aunque no tenga un vocabulario más fuerte ni mecanismos de consecuencias para incumplimientos”, agrega Puentes, quien también es codirectora de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA, por sus siglas en inglés).
Sus metas vienen desde abajo
A diferencia del Protocolo de Kioto, donde los países miembro fueron divididos de acuerdo a su nivel de desarrollo y sus emisiones históricas, y les fueron asignadas cuotas de mitigación de gases de efecto invernadero, el Acuerdo de París fue construido a partir de metas voluntarias planteadas por los mismos países a partir de un análisis interno.
De esta manera, no hay imposición de tareas. Todo el mundo debe hacer sólo lo que se ha comprometido a hacer, lo que le quita presión política al Secretariado de la Convención Marco de Naciones Unidas contra el Cambio Climático (CMNUCC), que es el organismo encargado de operativizar el acuerdo.
No contempla sanciones
El Protocolo de Kioto implicaba sanciones económicas en caso de incumplimiento.
En cambio el Acuerdo de París desiste de los intentos de coerción y, en su lugar, se apoya en las distintas fuerzas de nuestras sociedades para garantizar su cumplimiento.
Por ejemplo, apela al interés propio de cada país, visto que el cambio climático amenaza absolutamente a todo el mundo.
A nivel multilateral, se apoya en la idea de que el consenso global y la presión de distintos sectores (gobiernos, corporaciones, sociedad civil, etc.) aumentará el costo político de abandonar el proceso, de manera que cualquier nación que intente rehuir de sus obligaciones será penalizada, ya sea por la opinión pública, la comunidad internacional, los mercados o, ultimadamente, por sus propios electores.
“Esta estructura reconoce que las normas y expectativas pueden a menudo ser más efectivas en fomentar acciones robustas que los requerimientos legalmente vinculantes, que, paradójicamente, pueden llevar a acciones más débiles a medida que algunos países reducen sus objetivos por temor a las consecuencias legales”,
Explicó sobre el acuerdo Todd Stern, ex negociador climático de Estados Unidos y toda una autoridad en la materia.
Es flexible
Desde Estados Unidos, donde Barack Obama evitó a toda costa obligaciones fijas que hubieran tenido que pasar por un Congreso republicano, hasta Francia, que a cargo de la diplomacia de la COP21 debía darle gusto a todos los reunidos en París, el tratado no hubiera sobrevivido sin una buena dosis de flexibilidad.
Como resultado, este instrumento es una mezcla de aspectos vinculantes y no vinculantes.
Mientras que una parte del Acuerdo de París gobierna el proceso internacional y es vinculante (obligatorio) para todos los países firmantes, aspectos clave como las contribuciones nacionalmente determinadas no lo son.
México, en riesgo de incumplimientos
México se ha distinguido por ser un protagonista y un miembro apreciado en la historia de las negociaciones contra el cambio climático:
Fue pionero en la formulación de leyes nacionales de cambio climático y transición energética. Además, su desempeño como presidente de la COP16 (Cancún, 2010) fue crucial para reconstruir la confianza en la CMNUCC, que quedó destruida tras el fracaso de Copenhague 2009.
Para la negociación del Acuerdo de París, México lideró a una coalición de países que incluyeron en el acuerdo el objetivo de 1.5 grados Centígrados y las salvaguardas sobre derechos humanos. Y fue el primer país de América Latina en presentar su contribuciones nacionalmente determinadas.
Sin embargo, el legado de México está en juego por la apuesta del presidente Andrés Manuel López Obrador de rescatar la producción de petróleo y la electricidad generada con plantas a base de carbón y combustóleo.
En sus NDCs, México realizó promesas incondicionales y condicionadas para el año 2030.
Incondicionalmente, el país se comprometió a disminuir 22% sus emisiones de GEI y 51% de carbono negro. Sin embargo, bajo la condición de recibir financiamiento internacional, México fijó metas de 36% de GEI y 70% de carbono negro (un contaminante de vida corta que resulta por la combustión incompleta de combustibles fósiles como el diésel y el combustóleo, además de la leña).
Por si esto fuera poco, el país debe generar al menos el 35% de su energía eléctrica a partir de fuentes renovables para 2024, pues lo mandata la Ley de Transición Energética de 2013.
“La falta de ambición de México en sus nuevos objetivos de NDC, su retroceso en el apoyo a energías renovables y su respuesta a la pandemia ha colocado las emisiones del país en un preocupante camino en ascenso”.
Climate Action Tracker.
Ante los ambiciosos objetivos nacionales e internacionales, la nueva política federal no puede lucir más inoportuna, a pesar de las promesas tanto del presidente como de la secretaria de energía Rocío Nahle de que México cumplirá sus compromisos.
“La falta de ambición de México en sus nuevos objetivos de NDC, su retroceso en el apoyo a energías renovables y su respuesta a la pandemia ha colocado las emisiones del país en un preocupante camino en ascenso”, explica la organización Climate Action Tracker en su diagnóstico nacional.
“Bajo las políticas implementadas actualmente y aun a pesar de la caída esperada en las emisiones de 2020 a consecuencia de la pandemia, México no alcanzará sus promesas de 2020 y necesitará implementar políticas adicionales para cumplir los objetivos de su NDC hacia 2030”.
Además de las políticas adversas, otro asunto fundamental para la consecución de la metas es la disponibilidad de recursos, un tema en el que también se han sufrido retrocesos mayúsculos bajo la nueva administración a causa de los históricos recortes al presupuesto de las instituciones encargadas de la agenda ambiental.
Organizaciones como Fundar, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS), la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA) y Greenpeace México han advertido en distintas ocasiones de los graves riesgos que implica para la agenda climática y el cuidado ambiental en general la llamada “pobreza presupuestal”.
Según una evaluación del Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), en los últimos siete años se ha recortado el presupuesto gubernamental al sector de medio ambiente en un 59.5%, pasando de un máximo histórico de casi 56 mil millones de pesos a casi 29 mil millones.
En consecuencia, el llamado “austericidio” de este gobierno ha limitado severamente la capacidad de acción de las instituciones encargadas de vigilar el medio ambiente: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), las comisiones nacionales de agua (Conagua), biodiversidad (Conabio), áreas naturales protegias (Conanp), y el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (Inecc), entre muchas otras.
Sólo por citar algunos ejemplos, la Semarnat recibe actualmente un presupuesto equivalente al .11% del producto interno bruto (PIB), una caída drástica respecto al .38% alcanzado en 2016.
La Conanp, encargada de vigilar áreas de conservación equivalentes al 20% del territorio nacional, ha visto su presupuesto reducido hasta en un 87%, lo que le deja con sólo 9 pesos para cuidar de cada hectárea en comparación con los 74 pesos que llegó a acumular en 2016. Además, el CEMDA estima que se han perdido 2,515 plazas en agencias ambientales de la administración pública.
“Lo fundamental que le debería preocupar a las personas en el gobierno y los representantes populares a final del día, es que están juego nuestra salud y calidad de vida. Es la vida misma la que está en riesgo muchas veces ante situaciones de degradación y desequilibrios ambientales”.
Gustavo Alanís, director de CEMDA
Para dimensionar la marginación del medio ambiente en el presupuesto, Fundar ha estimado que el sector recibe actualmente el 6% de lo que el gobierno federal asigna a Petróleos Mexicanos y 7% de lo que asigna a la Comisión Federal de Electricidad.
“Lo fundamental que le debería preocupar a las personas en el gobierno y los representantes populares a final del día, es que está en juego nuestra salud y calidad de vida.
Es la vida misma la que está en riesgo muchas veces ante situaciones de degradación y desequilibrios ambientales”, explica Gustavo Alanís, director de CEMDA, quien como abogado anticipa también conflictos jurídicos por la violación del artículo 4º constitucional a un medio ambiente sano y por la imposibilidad de funcionarios públicos de cumplir con su mandato legal.
“Además México va a estar en incumplimientos en su Ley de Transición Energética, en su Ley de Cambio Climático, en los Acuerdos de París, donde tenemos las contribuciones nacionales que seguramente tampoco vamos a poder cumplir”, afirma Alanís.
Al igual que la mayoría de los países miembro del Acuerdo de París, ya incumplió con la entrega de su NDC actualizada, que debía de ser presentada al secretariado de la CMNUCC en marzo pasado. Actualmente, tanto la Cancillería mexicana como distintas agencias ambientales realizan mesas de discusión para la elaboración de nuevas metas.
