- La Ley para el Fomento de la Inversión en Infraestructura Estratégica (LEFIE) moderniza el financiamiento público en México mediante capital privado, vehículos de propósito específico y contratos de largo plazo. Sin embargo, su éxito depende de resolver incertidumbres normativas sobre garantías, vicios ocultos y agilidad en autorizaciones
I. Introducción
El desarrollo de infraestructura es indispensable para impulsar el crecimiento económico, mejorar la competitividad y atender necesidades colectivas.
Sin embargo, la ejecución de proyectos estratégicos enfrenta una dificultad recurrente: los recursos que se requieren para su ejecución suelen superar la disponibilidad presupuestaria del Estado.
En este contexto surge la Ley para el Fomento de la Inversión en Infraestructura Estratégica para el Desarrollo con Bienestar (LEFIE), que establece mecanismos para incorporar capital privado al financiamiento y ejecución de infraestructura pública.
Aunque comparte características con las asociaciones público-privadas (APP), su principal aportación consiste en articular instrumentos de financiamiento, vehículos de inversión y esquemas de distribución de riesgos dentro de un régimen especial de contratación.
La innovación, sin embargo, no elimina los desafíos jurídicos. Para atraer inversionistas no basta con ofrecer proyectos de interés público; también se requieren reglas previsibles sobre recuperación de inversiones, garantías, autorizaciones y responsabilidades contractuales.
El propósito de este breve artículo es examinar las principales características del nuevo régimen de contratación y algunas incertidumbres que podrían limitar su efectividad.
II. De la contratación de obra al financiamiento de proyectos
En el modelo tradicional, el Gobierno identifica una necesidad, asigna recursos presupuestarios y contrata la construcción de una obra. La LEFIE introduce una lógica distinta: lo que pretende es estructurar proyectos que puedan financiarse mediante una combinación de recursos públicos, capital privado, crédito e ingresos futuros.
De este modo, la pregunta deja de ser cuánto dinero tiene disponible el Estado para construir una carretera o una planta de tratamiento, sino cómo organizar los flujos económicos del proyecto para financiar su construcción, operación y mantenimiento durante un periodo prolongado. Este enfoque exige distinguir entre rentabilidad social y rentabilidad financiera. La primera se refiere a los beneficios colectivos de una obra, tales como el acceso al agua, movilidad, salud, etc. La segunda corresponde a su capacidad para generar recursos suficientes para recuperar el capital invertido y remunerar el riesgo asumido.
La LEFIE concede especial importancia a la rentabilidad social, pero ello no convierte automáticamente a todos los proyectos socialmente valiosos en oportunidades atractivas para el sector privado. Una infraestructura con ingresos insuficientes requerirá apoyos públicos, contraprestaciones presupuestarias u otras fuentes de pago que permitan sostenerla. Por tanto, el primer desafío consiste en compatibilizar el beneficio colectivo con una estructura económica financiable. De lo contrario, los proyectos podrían conservar su componente de importancia social, pero no se podrán conseguir los recursos necesarios para ejecutarse.
III. Vehículos de propósito específico y modalidades de participación
Una innovación importante de la LEFIE es la utilización de vehículos de propósito específico (VPE), destinados a concentrar activos, recursos y derechos vinculados con uno o varios proyectos. Su función es organizar el financiamiento y separar patrimonialmente los flujos del proyecto de las actividades generales de sus participantes.
Estos vehículos pueden recibir aportaciones, participar en instrumentos de capital y obtener financiamiento mediante instrumentos bursátiles o de deuda. También permiten estructurar el orden de aplicación de ingresos tales como gastos de operación, servicio de deuda, reservas y, en su caso, rendimientos para los inversionistas.
La posibilidad de agrupar proyectos puede contribuir a diversificar riesgos y distribuir costos de estructuración. Sin embargo, la existencia de un VPE no garantiza por sí misma la viabilidad financiera: esta depende de la calidad de los activos, la certeza de los ingresos y la adecuada asignación de obligaciones.
Así, la LEFIE contempla dos esquemas fundamentales de participación:
- Contratación de largo plazo: el particular financia y desarrolla el proyecto, recuperando su inversión mediante contraprestaciones presupuestarias o ingresos derivados de la infraestructura. Los pagos pueden sujetarse a indicadores de disponibilidad, calidad y desempeño. Este esquema presenta semejanzas importantes con las APP tradicionales, pues combina obligaciones de construcción y operación con mecanismos de remuneración de largo plazo.
- Inversión mixta: consta de una participación patrimonial del sector público en la estructura del proyecto. Las aportaciones pueden comprender recursos, bienes o derechos, mientras los particulares contribuyen con capital, financiamiento o capacidades técnicas, y las partes comparten resultados y determinados riesgos conforme a las condiciones pactadas.
Esta segunda modalidad requiere reglas precisas de gobernanza, valuación de aportaciones y distribución de rendimientos, pues la relación ya no se limita a la de autoridad contratante y proveedor. Bajo este esquema se incorpora una asociación económica cuya estabilidad depende del equilibrio entre intereses públicos y privados.
La distinción entre ambos esquemas es importante. Mientras la contratación de largo plazo se estructura fundamentalmente sobre obligaciones contractuales de prestación y pago, la inversión mixta incorpora una relación de participación patrimonial y distribución de resultados. En cualquier caso, la eficacia de estos instrumentos dependerá de la correcta asignación de riesgos y de la existencia de flujos económicos suficientes para garantizar la sostenibilidad financiera del proyecto.
IV. Contratos de largo plazo y equilibrio económico
El contrato de inversión estratégica formaliza las obligaciones necesarias para ejecutar los proyectos. La LEFIE contempla plazos de cuatro a cuarenta años, incluidas las prórrogas aplicables, lo que permite amortizar inversiones mediante flujos generados durante la vigencia contractual.
Esta duración implica riesgos particulares. En varias décadas pueden cambiar las condiciones regulatorias, los costos de construcción, la tecnología y la demanda. Por ello, la asignación de riesgos debe atender a la capacidad real de cada participante para prevenirlos o administrarlos.
Trasladar indiscriminadamente todos los riesgos al contratista puede incrementar el costo del financiamiento; mantenerlos íntegramente en el Estado puede desvirtuar las ventajas del modelo. De ahí la importancia de una correcta gestión y asignación de los riesgos potenciales.
La LEFIE contempla supuestos de modificación contractual, entre ellos el restablecimiento del equilibrio económico cuando determinadas circunstancias alteran sustancialmente las condiciones de ejecución. Esta posibilidad es importante, pero su eficacia dependerá de procedimientos claros para acreditar los acontecimientos, cuantificar sus efectos y resolver oportunamente las solicitudes correspondientes.
V. Riesgos jurídicos que requieren atención
La innovación financiera del nuevo régimen contrasta con algunas incertidumbres normativas que pueden incidir directamente en el costo y la viabilidad de los proyectos.
- Garantías contractuales
La LEFIE contempla garantías de entre el 5 por ciento y el 25 por ciento del monto de inversión para construcción y de entre el 50 por ciento y el 100 por ciento de la contraprestación anual para servicios y equipos, según los supuestos correspondientes.
Aunque estas garantías protegen el interés público, pueden representar cargas financieras considerables. Su determinación debería guardar proporción con los riesgos concretos del contrato, evitando que la aplicación de porcentajes elevados restrinja la participación de empresas o encarezca las propuestas.
La mayor protección formal no siempre equivale a una mejor contratación. Si el costo de las garantías se incorpora al precio del proyecto, el propio Estado puede terminar pagando indirectamente por una cobertura desproporcionada.
- Responsabilidad por vicios ocultos
La LEFIE no desarrolla con suficiente detalle el monto, duración y momento de inicio de las garantías por vicios ocultos. Esto plantea la posibilidad de acudir supletoriamente a la legislación de obras públicas, cuyas reglas fueron concebidas para contratos de características distintas.
La dificultad se advierte en proyectos que combinan construcción, operación y mantenimiento durante décadas. Si una planta se construye en los primeros años de un contrato de veinticinco años, ¿la garantía por defectos constructivos comienza al recibir la obra o hasta concluir toda la relación contractual?
La respuesta tiene consecuencias económicas importantes, especialmente si se pretende calcular una garantía sobre montos acumulados de inversión o mantenerla durante periodos excesivos.
La regulación debería distinguir entre la recepción de los trabajos, la responsabilidad por defectos de construcción y las obligaciones continuas de conservación y desempeño. También convendría prever expresamente las entregas parciales y sus efectos sobre los plazos de garantía.
- Autorizaciones administrativas y afirmativa ficta
La LEFIE contempla prioridad administrativa para proyectos elegibles o procedentes. Sin embargo, dar preferencia a la tramitación no equivale a establecer consecuencias jurídicas frente al silencio de la autoridad.
A diferencia de determinados supuestos previstos en el artículo 22 de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, la LEFIE no reproduce expresamente un mecanismo equivalente de afirmativa ficta para autorizaciones. Esta diferencia puede ser relevante, pues un proyecto con financiamiento y contratos formalizados puede permanecer detenido por la falta de resolución de un permiso, generando costos financieros y alteraciones al calendario de ejecución.
- Ajustes de costos
En la contratación tradicional de obra pública existen procedimientos para revisar costos y, bajo ciertos supuestos, consecuencias frente a la falta de resolución oportuna de las solicitudes del contratista.
La LEFIE no contempla expresamente una afirmativa ficta equivalente para ajustes de costos. En contratos prolongados, esta omisión puede resultar especialmente problemática, pues el contratista podría continuar ejecutando obligaciones económicamente alteradas mientras espera una determinación administrativa.
Aunque existen mecanismos para atender determinados desequilibrios económicos, ello no sustituye necesariamente un procedimiento específico, previsible y oportuno para resolver ajustes. La incertidumbre sobre los tiempos de respuesta también es un riesgo que los financiadores pueden incorporar al costo del capital.
VI. Conclusión
La LEFIE representa un cambio relevante en la forma de financiar infraestructura pública. Sus vehículos de propósito específico (VPE), esquemas de inversión mixta y contratos de largo plazo permiten integrar fuentes de recursos y distribuir obligaciones que, bajo modelos exclusivamente presupuestarios, podrían dificultar la ejecución de proyectos estratégicos.
No obstante, el éxito del régimen no dependerá solamente de su capacidad para movilizar capital. Las reglas sobre garantías, vicios ocultos, autorizaciones y ajustes económicos serán igualmente determinantes, pues la incertidumbre jurídica tiene un costo financiero.
Por ello, el principal desafío de la LEFIE consiste en acompañar la innovación financiera con certeza normativa. Con base en la LEFIE, atraer inversión privada no es un fin en sí mismo: es un medio para desarrollar infraestructura socialmente útil, financieramente sostenible y jurídicamente viable.
